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甘肅省自然資源廳關于鼓勵和引導社會資本參與國土空間生態修復的指導意見

發布日期:2020-01-13
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   甘資規發〔2019〕3號

   甘肅省自然資源廳關于鼓勵和引導社會資本參與國土空間生態修復的指導意見各市州、蘭州新區自然資源局、甘肅礦區自然資源主管部門:

   為深入貫徹習近平生態文明思想,加快推進國土空間生態修復,并充分挖掘社會資本潛力,著力解決當前國土空間生態修復資金來源單一、數量不足、渠道偏窄問題,調動全社會參與國土空間生態修復的積極性,構建市場化、多元化生態修復機制,筑牢西部生態安全屏障,依據《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》《國務院關于創新重點區域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》精神,現就鼓勵和引導社會資本參與我省國土空間生態修復工作提出以下指導意見。

   一、總體要求

   (一)指導思想

   以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會以及習近平總書記對甘肅重要講話和指示精神,統籌推進“五位一體”總體布局,落實“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念,探索構建“政府引導、市場運作、社會參與”的國土空間生態修復新模式,促進我省生態保護和高質量發展。

   (二)基本原則

   遵循“誰修復、誰受益”原則,推行市場化運作、開放式治理模式,通過賦予一定期限自然資源資產使用權等激勵機制,引導社會資本參與國土空間生態修復,提升自然資源綜合利用價值。

   1.政府引導,多元投資。鼓勵和引導企業、農村集體經濟組織、工商資本、金融資本等社會資本參與國土空間生態修復,形成國土空間生態修復多元化投資和多樣化管理的實施模式。

   2.規劃引領,循序推進。以國土空間規劃、生態功能區劃為依據,綜合運用第三次全國國土調查、生態紅線劃定、自然資源環境承載力評價、國土空間開發適宜性評價等成果,科學制定國土空間生態修復規劃和區域國土空間生態修復實施計劃,建立國土空間生態修復項目庫,按計劃、分類別、逐批次開展修復工作。

   3.平等自愿,合作共贏。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,以問題和目標為導向,建立規范、平等、透明的管理制度,明確政府和社會資本方的權利責任關系、風險利益關系,營造良好營商環境,引導社會投資方自主選擇恰當的模式參與國土空間生態修復項目,實現合作共贏。

   4.公開透明,規范高效。建立健全項目招投標、實施、運行、監管、風險防控、評估、移交等管理制度,確保程序合法、監管到位、運行規范。加強信息公開,保障社會公眾知情權、參與權、監督權,形成有效的監督約束機制,切實維護群眾合法權益。

   二、科學設置社會資本參與的項目范圍和工作環節

   社會資本參與實施的國土空間生態修復項目應符合國土空間規劃及有關專項規劃,并與村莊規劃相銜接。在未完成“多規合一”任務的過渡期,仍按照主體功能區規劃、土地利用總體規劃、土地整治規劃及相關行業規劃開展項目建設??蓞⑴c項目主要包括各級各類保護地以外的國土空間綜合整治、歷史遺留損毀土地復墾、歷史遺留礦山地質環境恢復治理等。形成可復制、利推廣的經驗后,可與鄉村振興戰略相結合,進一步拓寬社會資本參與國土空間生態修復的范圍。社會資本投資主體可參與的環節包括項目投資、工程施工和第三方技術服務(主要包括勘測、規劃設計與概算編制、監理、竣工材料編制、驗收標準制定等技術服務)等。

   三、明確項目實施模式和主體權責

   (一)實施模式

   1. 政府和社會資本合作(PPP)模式。政府和社會投資主體共同投資實施國土空間生態修復項目,并按照合同約定分享生態修復收益。

   2. 委托代建模式。通過招投標或競爭性談判確定的代建人按照合同約定實施的國土空間生態修復項目,建成項目經自然資源部門評估驗收達到合同約定和設計標準后,一次性或分批次向代建人支付相關費用。

   3.社會資本自主投資模式。由社會資本投資主體向市、縣自然資源部門申請,自主投資實施國土空間生態修復項目。

   4.先建后補模式。經鄉(鎮)政府和縣級自然資源部門同意,農村集體經濟組織、農民、新型農業經營主體等可在其集體土地區域內實施投資總額在100萬元以內的農村土地綜合整治、宅基地復墾、沙化裸露土地治理等項目,并與鄉(鎮)政府和縣級自然資源部門簽訂三方協議??h級自然資源部門對項目驗收合格后,按照協議約定給予投資金額的全部或部分獎補資金。

   (二)項目主體權責

   市、縣自然資源部門負責編制國土空間生態修復項目的年度實施計劃;負責政府和社會資本合作(PPP)項目、先建后補項目的可行性研究報告、設計及預算報告審核;組織所有生態修復項目的竣工驗收及項目信息報備等工作;依據本行政區內國土空間生態修復項目類型、治理標準、土地適宜性等,制定差別化的投資回報標準。

   社會資本投資主體對其自主實施的國土空間生態修復項目,可自主確定具有相關資質的單位,按照參與實施項目的行業標準和技術規范,組織開展可行性研究、設計及預算報告編制和工程施工、監理、勘測等工作,并對其實施的項目工程質量、安全、工期和項目預期效益負責。

   四、規范社會資本參與的項目管理程序

   (一)科學組織項目立項

   市、縣自然資源部門要按照適宜性原則科學設置本級社會資本參與的國土空間生態修復項目,并對社會資本投資主體申請擬實施的項目組織審核,并協調同級生態環境部門開展項目生態環境影響評價,審核通過后予以立項。對群眾反對和不符合生態環境影響評價要求的項目不予立項。

   (二)擇優引入社會資本

   市、縣自然資源部門要依據法定程序擇優引入社會資本投資主體,對投資主體相關信息進行核實,通過簽訂合同(協議)明確約定投資主體權責,確保項目規范實施。

   (三)加強項目實施監管

   市、縣自然資源部門要健全制度強化項目實施監管。項目實施中存在不科學、不規范或有影響生態環境安全的苗頭,要及時整改或叫停項目實施。要指導社會資本投資主體選擇相關專業機構承擔生態修復項目的規劃設計、施工、監理、勘測等工作,并嚴格按照審批的規劃設計和相關技術規范、行業標準組織工程實施,保證工程質量。具有規劃設計、施工和勘測資質的社會投資主體可自行承擔相關工作。政府和社會資本合作(PPP)項目,應由政府和社會資本投資主體共同選擇相關專業機構。農村集體經濟組織、農民、新型農業經營主體等自主投資的項目,可對工程施工的準入資質不做要求,但必須要按項目實施程序、施工工藝和工程建設標準組織實施,縣級自然資源部門要代為開展項目規劃設計及預算報告編制、竣工測量、工程監理等工作。市級自然資源局要對本轄區內立項實施的社會資本投資的國土空間生態修復項目及時報省自然資源廳備案。省自然資源廳對項目實施進行指導和監管。

   (四)嚴格項目竣工驗收

   項目竣工后,項目承擔單位要開展工程復核、工程結算、財務決算報告編制、土地重估等工作??h級自然資源部門要對政府和社會資本合作(PPP)項目和涉及政府獎補的項目組織財務審計。市、縣自然資源部門組織本級立項項目的竣工驗收。有新增耕地和建設用地節余指標的項目驗收合格后,由省自然資源廳進行新增耕地和建設用地節余指標確認。

   (五)開展績效及信用評價

   市、縣自然資源部門應建立對社會資本參與生態修復項目的績效評價體系,開展社會投資主體信用評價(合同履行、從業行為、服務態度、工程質量)和項目效益評價(生態效益、社會效益、經濟效益),評價結果可作為社會資本方參與土地整治項目信用等級評價和政府確定社會投資主體收益的依據,并要及時反饋給項目利益各相關方。需由政府出資的項目要委托第三方評估機構開展項目績效評價。

   五、優化政策措施

   (一)項目區內廢棄或低效利用的國有建設用地修復后作為經營性建設用地的,允許在符合國土空間規劃的前提下,將生態修復方案、土地出讓方案一并通過公開競爭的方式確定同一修復主體和土地使用權人,按照相關用途最長年限確定經營性建設用地使用權和其他用地經營權,并分別簽訂生態修復協議與土地出讓(出租)合同。

   (二)項目區內廢棄或低效利用的集體建設用地,集體經濟組織可自行投資修復,也可吸引其他社會資本參與修復;修復后的土地符合國土空間規劃的工業、商業等經營性用途的,并經依法登記的集體經營性建設用地,土地所有權人可以出租、出讓用于發展相關產業;其他社會資本參與修復的,要在出租、出讓合同中明確相關生態修復責任。

   (三)社會資本投資主體將歷史遺留或自然損毀土地修復后作為經營性建設用地,符合產業用地政策的,可采取彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結合的方式供應。對于依法出讓的土地,可通過土地出讓合同約定在兩年內分期繳納土地出讓金,首次不得低于50%。

   (四) 利用修復后的土地建設非營利性教育、科研、體育、公共文化、醫療衛生、社會福利等建設用地項目,可按劃撥方式供地。

   (五)在符合國土空間規劃的前提下,利用生態修復項目區內土地發展旅游、養老服務產業,屬于自然景觀用地、農牧漁業種植、養殖用地,以及建設觀光臺、棧道等非永久性附屬設施,在不占用永久基本農田和不破壞生態環境、自然景觀和不影響地質安全的前提下,可不征收、不轉用,按現用途管理。

   (六)修復后的土地作為農用地的,在取得政府授權后由縣級自然資源部門會同相關部門以協議形式確定修復主體,簽訂相關承包經營權合同,從事種植業、林業、畜牧業或者漁業生產。土地修復為耕地的,承包經營權應按長久不變的原則確定30年承包期。

   (七)修復后作為生態用地的,嚴格按照生態用地管理。符合國家規定的特許經營項目范圍和要求的,社會資本投資主體可與項目所在地的縣級政府協議開展符合國家法規政策允許的經營活動。

   (八)社會資本投資主體實施的國土空間生態修復項目可以獲得項目或實施區域內具有特色宣傳價值的單項工程的冠名權。

   (九) 歷史遺留露天開采類礦山,因削坡減荷、消除地質災害隱患等修復工程而產生的土石料,投資主體可以無償用于本修復項目工程建設,確有剩余的,可由縣級政府通過公共資源交易平臺組織對外銷售,收益全部用于本地區生態修復。

   (十)持證礦山企業按照“邊開采、邊治理”要求,依據國土空間規劃將本企業廢棄的建設用地修復為農用地的,經驗收合格后,騰退的建設用地規模和新增耕地指標優先滿足該企業新采礦活動的指標需求,節余指標可跨區域流轉。

   (十一)在符合國土空間規劃和土壤環境質量要求、不改變土地使用權人的前提下,經依法批準并按市場價補繳土地出讓價款后,礦山企業可將依法取得的國有建設用地修復后用于工業、商業、服務業等經營性用途,用于國家支持新產業、新業態項目的,經縣級以上人民政府批準,可繼續按原用途使用,過渡期為5年,過渡期滿后依法按新用途重新辦理用地手續。

   (十二)社會資本投資的生態修復項目產生的補充耕地指標、騰退的建設用地指標在滿足投資主體的需求后,節余指標可進行跨區域交易,符合國家統籌要求的,申請國家統籌,指標交易的凈收益可按一定比例(不超過50%)獎補投資方。

   (十三)農用地損毀后確實無法修復為原用途的,經省級自然資源部門會同相關部門組織核實,并征得土地權利人同意和依法依規處理土地權利人和損毀主體權利義務,報自然資源部核定后,可變更為其他類型農用地(二級地類)或未利用地,涉及永久基本農田的,要按規定進行調整補劃。

   (十四)鼓勵政府投融資平臺與社會資本合作,共同參國土空間生態修復。探索通過以獎代補等措施,鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為政府和社會資本合作項目。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下,與具有投資管理經驗的金融機構共同發起設立基金,并通過引入結構化設計,吸引更多社會資本參與。鼓勵開發性金融機構參與政府和社會資本合作項目,引導商業性金融機構拓寬項目融資渠道。

   六、加強服務保障

   (一)強化組織保障

   要建立工作協調機制,正確引導社會資本參與國土空間生態修復項目建設;要積極向同級政府申請落實需由政府承擔的項目資金;要制定適應當地的實施辦法或細則,進一步規范項目組織實施、資金管理、投資收益分配等相關事項,確保社會資本參與的項目順利開展。

   (二)提高服務效率

   要主動加強服務,建立聯評聯審工作機制,簡化項目審查審批流程;要堅持依法行政,營造公平競爭環境;要明確行業標準、服務質量和監管措施,保障社會資本穩定運營;要加強項目可行性論證,擇優確定社會資本投資主體,有效防范和控制項目投資風險。

   (三)加強宣傳引導

   要采取靈活多樣的形式開展政策宣傳和輿論引導,做好政策解讀;要通過開展合作論壇、互動交流等形式主動回應社會和群眾關切的問題,充分調動社會資本參與的積極性。

   中央和省級政府及其組成部門新出臺相關政策的,以新的政策規定為準。

   此文件有效期為5年。

   甘肅省自然資源廳2019年12月31日

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